27 сентября 2016 года Пленум ВС РФ принял Постановление № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», в котором разъяснил порядок применения основных положений КАС РФ. В статье проанализированы основные моменты данного Постановления.

Дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, судами общей юрисдикции, ВС РФ (подведомственность административных дел судам)

В Постановлении раскрыты основные категории дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства судами общей юрисдикции, ВС РФ:

- о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений;

- дела, связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, например, административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям.

При этом, ВС РФ разъясняет, что споры о признании актов государственной власти и актов органов местного самоуправления недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Также не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 1 КАС РФ, суды в порядке, предусмотренном КАС РФ, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Согласно Постановлению, ВС РФ определил, какие органы необходимо относить к иным государственным органам – это, в частности, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, другие избирательные комиссии, Счетная палата Российской Федерации.

В Постановлении разграничено, какие споры об оспаривании решений, действий (бездействия) саморегулируемых организаций субъектов профессиональной деятельности рассматриваются в порядке административного производства, а какие – в исковом порядке:

1) Так, в порядке административного судопроизводства разрешаются административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) саморегулируемых организаций субъектов профессиональной деятельности, только если оспариваемые решения, действия (бездействие) являются результатом осуществления (неосуществления) государственных или иных публичных полномочий;

2) Дела, не связанные с реализацией публичных полномочий, например, дела по внутрикорпоративным спорам, разрешаются в исковом порядке.

Подсудность административных дел

При рассмотрении и разрешении судами административных дел действует общее правило о подсудности, а именно, — административное исковое заявление подается в суд по месту нахождения административного ответчика.

В Постановлении ВС РФ разъяснил, что в случае, если полномочия административного ответчика распространяются на несколько районов, административное исковое заявление подается в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых административным истцом действий (бездействия) органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, либо на территории которого исполняется оспариваемое решение.

Также КАС РФ предусмотрена возможность подачи административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (за исключением судебных приставов-исполнителей), государственных и муниципальных служащих, — по месту жительства гражданина, являющегося административным истцом, либо по месту нахождения организации, являющейся административным истцом (часть 3 статьи 24 КАС РФ).

Участие прокурора в административном деле

ВС РФ в Постановлении выделил две формы участия прокурора в административном деле:

1) обращение прокурора в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод, законных интересов других лиц (при этом, прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца);

2) вступление прокурора в процесс и предоставление им заключения по административным делам, указанным в КАС РФ и других федеральных законах.

Также Постановлением разъяснена обязанность суда рассмотреть принятый к производству административный иск, поданный в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, по существу даже в случае отказа от него прокурора, в случае, если данный гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, заявляет о том, что он поддерживает административный иск.

Обращение в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением

В Постановлении раскрыты основные требования к коллективному административному исковому заявлению группы лиц:

- должны быть соблюдены общие требования к форме и содержанию искового заявления и приложений к нему (статьи 125, 126 КАС РФ), должно быть в наличии основание для такого обращения (часть 1 статьи 42 КАС РФ);

- в коллективном административном исковом заявлении должно быть указано лицо или несколько лиц, которым поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц (действует без доверенности, пользуется правами и несёт процессуальные обязанности административного истца);

- ко дню обращения в суд лица, выдвинувшего требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к указанному требованию должны присоединиться не менее двадцати лиц.

Лица, являющиеся членами группы лиц, в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов которых подано коллективное административное исковое заявление, не извещаются о времени и месте проведения судебных заседаний, поскольку данные лица не принимают непосредственно участие в заседаниях по административному делу.

В случае обращения в суд лица с административным исковым заявлением, содержащим требование, аналогичное требованию, указанному в коллективном административном исковом заявлении, находящемся в производстве суда, суд предлагает этому лицу присоединиться к указанному коллективному заявлению.

При согласии лица на присоединение к коллективному административному исковому заявлению, выраженному в письменном заявлении, суд соединяет предъявленные требования в одно производство.

Однако, согласно разъяснениям ВС РФ, изложенным в Постановлении, лицо может и отказаться от присоединения к заявленному группой лиц требованию. В таком случае суд приостанавливает производство по его административному исковому заявлению до принятия решения по административному делу о защите прав и законных интересов группы лиц.

После принятия соответствующего решения приостановленное производство подлежит возобновлению. Суд рассматривает и разрешает заявленное в рамках этого производства требование, с учётом обстоятельств, установленных в решении, принятом по коллективному административному исковому заявлению

Представительство в суде

ВС РФ в Постановлении дал разъяснения относительно законных представителей граждан, представителей организаций, действующих в пределах полномочий, предоставленных им федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами организации (руководитель, директор и т.д.). Полномочия указанных лиц не удостоверяются доверенностью (ордером) и могут быть ограничены различными правовыми актами (например, законом, уставом организации), к ним не предъявляются требования о наличии у них высшего юридического образования.

В случае, если данные лица не ведут административное дело в суде лично, а поручают ведение дела представителю, такое лицо должно отвечать требованию о наличии у него высшего юридического образования.

Также ВС РФ разъясняет возможность оформления полномочий представителя в заявлении представляемого лица, сделанном в судебном заседании в устной форме, на что указывается в протоколе судебного заседания, или представленном в суд в письменной форме. При этом, согласно разъяснениям, изложенным в Постановлении, соответствующие полномочия представителя действуют лишь в том судебном заседании, в котором сделано указанное заявление.

В случае, если у административного ответчика, место жительства которого неизвестно, нет представителя, а также, если явка в судебное заседание административного ответчика признана судом обязательной или является обязательной в соответствии с законом, суд назначает в качестве представителя адвоката и рассматривает административное дело с участием назначенного представителя.

Доказательства и доказывание

Предусмотрена возможность признания доказательств недопустимыми по административному делу по письменному ходатайству лица, участвующего в деле, или по инициативе самого суда.

Вопрос о допустимости доказательства, ходатайство об исключении доказательства из административного дела ввиду его недопустимости разрешаются судом после заслушивания мнений лиц, участвующих в деле, их представителей путем вынесения определения, в том числе протокольного.

Меры предварительной защиты по административному иску

Согласно ч. 2 ст. 85 КАС РФ определены виды мер предварительной защиты по административному иску, которые может применить суд:

- приостановление полностью или в части действия оспариваемого решения;

- запрет на совершение определённых действий;

- иные меры предварительной защиты.

В Постановлении ВС РФ разъяснил, что относиться к иным мерам предварительной защиты по административному иску:

- наложение ареста на имущество, принадлежащее административному ответчику и находящееся у него или других лиц;

- возложение на административного ответчика, других лиц, в том числе не являющихся участниками судебного процесса, обязанности совершить определенные действия или воздержаться от совершения определенных действий;

- приостановление взыскания по исполнительному документу, оспариваемому в судебном порядке.

В необходимых случаях не исключается возможность принятия судом нескольких мер предварительной защиты по одному административному иску.

До предъявления административного искового заявления в суд и принятия его к производству судьей меры предварительной защиты по административному иску не принимаются.

Замена мер предварительной защиты по административному иску допускается по заявлению лица, участвующего в деле. Такое заявление рассматривается судом без извещения лиц, участвующих в деле, в связи с данным обстоятельством для его рассмотрения не требуется проведение судебного заседания.

Процессуальные сроки

Административные дела рассматриваются и разрешаются Верховным Судом Российской Федерации до истечения трех месяцев, а другими судами до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены настоящим Кодексом (ч. 1 ст. 141 КАС РФ).

При этом согласно Постановлению по сложному административному делу срок рассмотрения и разрешения дела, установленный в статье 141 КАС РФ или другой специальной статье Кодекса, может быть продлен не более чем на один месяц определением, вынесенным председателем суда без проведения судебного заседания.

Председатель суда, рассматривающий административное дело, вправе разрешить вопрос о продлении срока рассмотрения соответствующего дела.

В Постановлении также приведено разъяснение, что может свидетельствовать о сложности дела: значительное число участников судебного процесса, рассмотрение в рамках одного административного дела нескольких требований, значительный объем исследуемых судом доказательств, а также обстоятельства, влекущие необходимость подготовки административного дела к судебному разбирательству, разбирательство административного дела сначала.

В Постановлении предусмотрены категории дел, по которым не подлежат продлению сроки их рассмотрения.

Судебные извещения и вызовы

Согласно части 1 статьи 96 КАС РФ лицо, участвующее в деле, с его согласия может извещаться путем отправки ему СМС-сообщения или направления извещения или вызова по электронной почте. Согласие лица, участвующего в деле, на извещение посредством СМС-сообщения либо по электронной почте должно быть подтверждено распиской, в которой наряду с данными об этом лице и его согласием на уведомление такими способами указывается номер его мобильного телефона или адрес электронной почты, на которые направляется извещение.

Однако, как определил ВС РФ в Постановлении, независимо от способа извещения о времени и месте проведения судебных заседаний по административному делу (например, заказным письмом с уведомлением о вручении либо путем отправки СМС-сообщения) лицам, участвующим в деле, направляются копии всех судебных актов по административному делу.

К судебным извещениям и вызовам применяются общие правила, изложенные в статье 165.1 ГК РФ. Извещения, с которыми закон связывает правовые последствия, влекут для соответствующего лица такие последствия с момента доставки извещения ему или его представителю.

Извещение считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено (адресату), но по обстоятельствам, зависящим от него, не было ему вручено или адресат не ознакомился с ним.

Меры процессуального принуждения

В ст. 116 КАС РФ определено понятие и виды мер процессуального принуждения.

К мерам процессуального принуждения относятся:

1) ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова;

2) предупреждение;

3) удаление из зала судебного заседания;

4) привод;

5) обязательство о явке;

6) судебный штраф.

В Постановлении разъяснены основные особенности применения мер процессуального принуждения к участникам судебного процесса.

Мера процессуального принуждения применяется немедленно после совершения предусмотренного нормами КАС РФ процессуального нарушения (исключением из данного правила является судебный штраф, который не всегда может быть применён немедленно, поскольку вопрос о наложении судебного штрафа разрешается в судебном заседании).

В соответствии с разъяснениями, изложенными в Постановлении, принятие такой меры процессуального принуждения, как ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова, не требует вынесения определения в виде отдельного судебного акта. Разрешение вопроса о применении данной меры осуществляется председательствующим в судебном заседании, о чем указывается в протоколе судебного заседания. Обжалование ее применения возможно лишь при обжаловании итогового судебного акта, принятого на соответствующей стадии процесса.

В то время, как в отношении применения остальных мер процессуального принуждения выносится определение в виде отдельного судебного акта (выносится в совещательной комнате по правилам, установленным для принятия решений). Обжалование данного определения возможно на основании частной жалобы, представления прокурора.

Производство по административным делам о вынесении судебного приказа

Согласно пункту 3 части 3 статьи 123.4 КАС РФ судья отказывает в принятии заявления о вынесении судебного приказа, если из заявления и приложенных к нему документов усматривается, что требование не является бесспорным.

При этом, ВС РФ определил в Постановлении, что о спорности заявленных требований может свидетельствовать, в частности, поступление от должника возражений относительно данных требований, в том числе до вынесения судьей судебного приказа.

В судебном приказе, согласно п. 3 ч. 1 ст. 123.6 КАС РФ, обязательно указываются, в том числе наименование и место нахождения взыскателя.

Согласно разъяснениям, изложенным в Постановлении, под взыскателем в данном случае понимается лицо, на счет которого в соответствии с бюджетным и иным законодательством подлежат перечислению взысканные обязательные платежи, санкции. В качестве такого счета может выступать соответствующий счет Федерального казначейства.

Предъявление административного искового заявления

К административному исковому заявлению прилагаются уведомления о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, направленных в соответствии с частью 7 статьи 125 Кодекса копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют (пункт 1 части 1 статьи 126 КАС РФ).

При устранении лицом, подавшим административное исковое заявление, обстоятельств, послуживших основанием для оставления его без движения, лицо, не обладающее государственными или иными публичными полномочиями, представляет в суд необходимое число копий документов, подтверждающих исправление таких недостатков, а лицо, обладающее названными полномочиями, обеспечивает их вручение (получение) лицам, участвующим в деле.

Указанная выше обязанность должна быть разъяснена судьей в определении об оставлении административного искового заявления без движения.

Подготовка административного дела к судебному разбирательству

Как разъяснено в Постановлении, при подготовке дела к судебному разбирательству административный истец или его представитель вправе заявить ходатайство о неотложном рассмотрении и разрешении административного дела. Такое ходатайство рассматривается судом без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня его поступления в суд. О разрешении ходатайства выносится определение. Данное определение не может быть обжаловано отдельно от решения суда.

При подготовке административного дела к судебному разбирательству судья вправе провести предварительное судебное заседание. Такое заседание может быть назначено при возникновении необходимости уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.

В определении, направляемом лицам, участвующим в деле, вместе с извещением о проведении предварительного судебного заседания, разъясняется возможность проведения судебного разбирательства данного дела по существу непосредственно после окончания предварительного судебного заседания, в том числе в случае неявки в предварительное судебное заседание кого-либо из лиц, участвующих в деле, и отсутствия их возражений относительно этого.

Получение (вручение) названного определения, как указано в Постановлении, свидетельствует о надлежащем извещении лица, участвующего в деле, о проведении как предварительного судебного заседания, так и судебного заседания по административному делу.

Судебное разбирательство

ВС РФ разъяснил право суда выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов). Как указано в Постановлении, при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

Суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Определение суда

При подаче частной, кассационной жалобы, представления прокурора на определение суда, которым производство по делу не завершено (например, на определение о принятии мер предварительной защиты), в целях соблюдения разумных сроков административного судопроизводства (статья 10 КАС РФ) в суд вышестоящей инстанции направляется вместе с описью всех имеющихся в деле документов сформированный по соответствующим жалобе, представлению прокурора материал, состоящий из оригинала жалобы или представления прокурора и обжалуемого определения суда, а также из заверенных судом необходимых для их рассмотрения копий документов.

После рассмотрения частной, кассационной жалобы, представления прокурора на определение суда сформированный по ним материал приобщается к соответствующему административному делу.

Протоколы

В целях наиболее полной фиксации устной информации в ходе каждого судебного заседания судов первой и апелляционной инстанций (включая предварительное судебное заседание), а также при совершении вне судебного заседания отдельного процессуального действия ведется аудиопротоколирование.

При этом, согласно разъяснениям, изложенным в Постановлении, аудиопротоколирование не осуществляется при неявке в судебное заседание или в место совершения процессуального действия участников судебного процесса, а также при совершении процессуального действия, рассмотрении административного дела (заявления, ходатайства) без извещения лиц, участвующих в деле (без проведения судебного заседания), так как в данных случаях информация суду участниками судебного процесса в устной форме не представляется.

Однако, при проведении судебного заседания в каждом случае составляется письменный протокол.

Лица, участвующие в деле, их представители в течение трех дней со дня подписания протокола вправе подать в суд замечания в письменной форме на протокол, а также в отношении результатов аудио- и (или) видеопротоколирования с указанием на допущенные в них неточности, их неполноту и (или) иные существенные недостатки.

Замечания рассматриваются судом в течение трех дней со дня их поступления в суд без извещения лиц, участвующих в деле (без проведения судебного заседания).

Упрощенное (письменное) производство по административным делам

В Постановлении определены случаи рассмотрения административных дел в порядке упрощённого производства, если:

- всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным;

- ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения административного дела;

- указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает двадцати тысяч рублей;

- в судебное заседание не явились все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте его рассмотрения, явка которых не является обязательной или не признана судом обязательной, или представители этих лиц;

- при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта имеется тождественный нормативный правовой акт, признанный на основании решения суда недействующим полностью или в части (часть 5 статьи 216 КАС РФ).

При этом, ВС РФ указал категории дел, которые не могут быть рассмотрены в порядке упрощённого производства, например, административные дела о госпитализации гражданина в медицинское учреждение, оказывающее психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Административные дела рассматриваются в порядке упрощенного (письменного) производства в срок, не превышающий десяти дней со дня вынесения определения о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства.

Решение суда, принятое по результатам рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства, может быть обжаловано в апелляционном порядке в срок, не превышающий пятнадцати дней со дня получения лицами, участвующими в деле, копии решения.

Производство в суде апелляционной инстанции

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 КАС РФ).

Новые доказательства судом апелляционной инстанции могут быть приняты только в случае, если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине.

При этом, в Постановлении ВС РФ разъясняет, что суд апелляционной инстанции вправе отказать лицу, участвующему в деле, в удовлетворении ходатайства о приобщении или об истребовании дополнительных доказательств, только если судом установлено, что непредставление этих доказательств в суд первой инстанции было направлено на затягивание рассмотрения дела или представляло собой иное злоупотребление процессуальными правами.

В случае же, если доказательства были необходимы для принятия законного и обоснованного решения и в связи с этим подлежали истребованию судом первой инстанции по своей инициативе независимо от волеизъявления участников спора, при решении на стадии производства по делу в суде апелляционной инстанции вопроса об их приобщении или истребовании не имеет значения, могли ли эти доказательства быть представлены лицами, участвующими в деле, в суд первой инстанции.

Пересмотр вступивших в законную силу судебных актов

Согласно разъяснениям, изложенным в Постановлении, так как вопрос о возвращении кассационных жалобы, представления без рассмотрения по существу в связи с пропуском срока обжалования судебного акта в кассационном порядке решается в течение десяти дней со дня их поступления в суд кассационной инстанции, вопрос о восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления должен быть разрешен в этот же срок.

В Постановлении предусмотрена возможность изготовления определения об отказе в восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления и о возвращении кассационных жалобы, представления без рассмотрения по существу, в виде единого документа, поскольку они основаны на изучении судом одних и тех же обстоятельств.

Кассационные (частные) жалобы, представления на решения и определения районных судов, решения и определения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов (далее — областные или равные им суды), вынесенные ими в качестве судов первой инстанции и подлежащие обжалованию в апелляционном порядке в том же суде, а также на апелляционные определения областных или равных им судов подаются в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, если соответствующие судебные акты были обжалованы в президиум областного или равного ему суда.

Таким образом, Постановление Пленума ВС РФ № 36 от 27.09.2016 г. «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» должно оказать положительное влияние на практику применения судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административных дел судами общей юрисдикции, ВС РФ. В данном Постановлении разъяснены важные моменты относительно применения норм, которые касаются основных институтов административного процесса: подведомственности административных дел судам; подсудности административных дел; прав и обязанностей лиц, участвующих в деле; доказательств и доказывания; предъявления административного искового заявления в суд; подготовки дела к судебному разбирательству; судебного разбирательству и т. д. Данные разъяснения будут способствовать улучшению защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, устранят неясности в применении норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судами.

07.12.2016 г.                                                                 Юридическое агентство «Консульт»